El futuro de la política fiscal en España, ¿más o menos impuestos?

Valeriano Gómez, economista y exministro de Trabajo

Santos M. Ruesga, catedrático de Economía Aplicada, Universidad Autónoma de Madrid

Artículo publicado en El Confidencial (24-enero-2017)

El acuerdo alcanzado al final del pasado año entre las dos principales fuerzas del arco parlamentario español para determinar los objetivos de déficit público en el año 2017, y el establecimiento de un escenario de ingresos tributarios y de cotizaciones sociales que lo hiciera posible, ofrece la ocasión de repasar su significado con cierta profundidad. En nuestra opinión, la orientación de la política fiscal que se deriva de dicho acuerdo supone un cambio no poco significativo respecto al signo de la política fiscal durante los últimos años.

Si las últimas previsiones respecto al comportamiento del déficit público en España se confirmaran, nuestro país cerraría el año 2016 con un desfase negativo en sus cuentas públicas del 4,6% de su PIB. Ello significa que el esfuerzo de contención del déficit desde que alcanzara sus niveles más altos durante la crisis habría sido algo superior a seis puntos del PIB (desde el 48,1% del PIB en 2012 hasta el 41,6% en 2016).

La pregunta siguiente es inevitable: ¿cómo se ha repartido el esfuerzo de reducción del déficit entre ingresos y gastos públicos durante este periodo? Y la respuesta es clara, el gasto público ha caído de una forma significativa, especialmente durante el periodo 2012-2016. Mientras que, a lo largo de estos años, los ingresos públicos en términos de PIB han permanecido estables. En 2012 alcanzaron el 37,4% del PIB, un porcentaje muy similar al 37,3% que registraron en 2016. Todo el camino recorrido en la reducción del déficit se debe a la reducción del gasto público.

La intensidad del ajuste ha sido enorme y se ha centrado en el gasto social. Salvo en pensiones, todas las principales funciones de gasto han caído. Por ejemplo, el gasto en desempleo ha descendido en 1,5 puntos de PIB, hoy es la mitad del gasto de 2012, pero ello se ha producido gracias a un profundo ajuste en la cobertura del sistema que ahora apenas es capaz de proteger a la mitad de los parados, mientras que lo hacía a más del 80% en 2010. El gasto en protección a la dependencia ha caído también drásticamente en 0,4 puntos de PIB. El gasto educativo se ha reducido en más de 6.000 millones de euros (en torno al -0,6% del PIB) y el descenso en el gasto sanitario ha sido aún mayor, más de 7.000 millones de euros (alrededor de 0,7 puntos de PIB).

Quizá, la única lectura positiva de este ajuste hace referencia al descenso del gasto en intereses de la deuda, más importante desde 2014, cuando empezaron a percibirse los efectos de la nueva política del BCE a partir de 2013. Lo que no debe ocultar que nuestra deuda pública ha crecido en alrededor de 300.000 millones de euros respecto al nivel que tenía a comienzos de 2012. Y, en cambio, el gasto en investigación e innovación, junto al descenso en la inversión pública, ha sufrido un ajuste de alrededor de 20.000 millones de euros (en torno a dos puntos de PIB), un ajuste que todos pagaremos muy caro en el futuro y que ya lo están pagando nuestros investigadores en forma de desempleo y salida hacia otros países europeos. En resumen, si no tuviéramos en cuenta el gasto en pensiones, que ha crecido torno a dos puntos de PIB, el ajuste en el gasto habría alcanzado más de ocho puntos de PIB. En suma, el ajuste total en el gasto nos sitúa a la cabeza de los ajustes en la eurozona tras Irlanda.

Por supuesto, cabe preguntarse por qué el ajuste final en el gasto en relación al PIB ha sido mayor en España que en Grecia —el ejemplo inevitable en la aplicación de políticas de austeridad a ultranza en la eurozona— a lo largo del periodo de la crisis. La razón está en que los resultados de estas políticas en Grecia no han sido otros que introducir a la economía griega en una dinámica dramática en la que los ajustes iniciales, en términos relativos mucho más intensos en el gasto que los llevados a cabo en España, han terminado hundiendo el crecimiento económico (el PIB griego es hoy un 28% inferior al existente antes de la crisis) y, de paso, haciendo que el gasto público terminara creciendo en relación al PIB, justo lo contrario de lo pretendido. Ello obliga a dirigir la atención hacia los efectos de la austeridad en el crecimiento económico a través del efecto procíclico de los ajustes en el gasto, y su mayor impacto depresivo que los ajustes a través del aumento de los ingresos.

España no es solo uno de los pocos países de la eurozona, junto a Grecia, que todavía no ha alcanzado los niveles de producción previos a la crisis, sino que también es uno de los pocos junto a Irlanda y Eslovenia cuya presión fiscal es hoy inferior a la existente antes de la crisis. No solo eso, la distancia en materia de presión fiscal en España respecto a la eurozona ha crecido durante la crisis: era inferior a la media del área euro en seis puntos de PIB en 2007, mientras que en 2016 los ingresos públicos en España representan 8,5 puntos menos respecto del PIB que la media de la eurozona. Si fuera verdad aquella vieja afirmación neoliberal de que la expansión de los ingresos públicos termina asfixiando el crecimiento, España sería uno de los países con más reservas de aire en sus pulmones entre los que componen la moneda única europea.

Así pues, a nuestro entender, aquí y ahora, hablar de consolidación fiscal en el contexto actual debiera llevarnos a pensar más en modificaciones en el terreno de la fiscalidad que insistir en nuevos recortes. No sabemos bien cuál será la orientación de la política fiscal en España durante los próximos años —el panorama político es todavía muy incierto—, pero sí sabemos al menos, tras la aprobación de los objetivos de déficit y las modificaciones introducidas en la estructura de los ingresos públicos para 2017, que el próximo no será un año de nuevos recortes en el gasto, sino de una cierta recuperación de los ingresos públicos algo más equitativa, dado que, además de los derivados del crecimiento nominal de la economía, hay un crecimiento significativo de los ingresos en el impuesto de sociedades, cuya recaudación esperada crece en 4.500 millones de euros respecto del nivel alcanzado en 2016.

Somos conscientes de que el lema “aumentar impuestos” no cotiza demasiado en el mercado electoral, pero carecemos de la ingenuidad necesaria para creer en eufemismos elusivos del tipo “aumentaremos los ingresos fiscales sin subir impuestos”. Queda recorrido en el terreno del gasto público, como se ha señalado antes, hoy inferior en seis puntos de PIB respecto de la media del área euro. Necesitaremos asumir nuevos ascensos en el gasto público durante las próximas décadas en materias clave: pensiones, sanidad, dependencia e inversión en I+D. No debemos renunciar a una estrategia de actuación más intensa del Estado en materia de prestación de servicios públicos y de dinamización del crecimiento económico. Si esto parece haber funcionado en una buena parte de los países europeos que han combinado y combinan elevados niveles de presión fiscal con puestos destacados en el 'ranking' del PIB per cápita, ¿por qué no va a funcionar en España?

No se trata de subir grandes escalones sino de ascender de forma progresiva en el ámbito de los ingresos públicos. Incluso sin modificar la estructura tributaria existente, el margen de actuación en el presupuesto español de ingresos puede ser amplio. Una parte de las diferencias en presión fiscal antes indicadas no es debida solo a que nuestros impuestos tienen tipos impositivos más bajos (por ejemplo, en sociedades o en impuestos especiales) o que tienen coberturas menos extensas en la definición de sus bases imponibles (por ejemplo, en las tasas y precios públicos) respecto a la media europea, sino que, también, a que usamos y abusamos de las desgravaciones fiscales de distinta naturaleza (los denominados gastos fiscales) en las principales figuras impositivas.

En el IRPF, más allá de las deducciones típicas vinculadas a una pobre política familiar, nos encontramos con importantes deducciones según el origen de la rentas (las rentas del ahorro están infragravadas, lo que recarga las rentas procedentes del trabajo) o destinadas a determinados tipos de gastos o inversiones (casi siempre con una fuerte carga regresiva). Algo parecido ocurre en el impuesto de sociedades, con una enorme proliferación de deducciones que hunden el tipo efectivo, ahora parcialmente suprimidas, o en el IVA, donde la distancia entre el tipo nominal básico y el efectivo es sustancialmente mayor que en casi todos los países europeos, a causa de una no bien ordenada distribución de la carga entre las diferentes categorías de consumos.

De lo que se trata es de aceptar de una vez que la preferencia por las políticas de ajuste en el gasto —un término casi siempre acompañado de calificativos como improductivos, excesivos, inútiles o ineficientes, aunque lo que termine ajustándose sea el gasto en desempleo, el sanitario o el educativo— no es neutra desde el punto de vista político, pero tampoco en el económico. Tampoco es neutra la opción por la vía del crecimiento de los ingresos: implica aceptar que no debemos renunciar a una sociedad capaz de responder al esfuerzo que requiere el crecimiento del gasto en pensiones, en sanidad o en dependencia, y que al hacerlo no lo pagaremos en forma de menor crecimiento o de más ineficiencia.

¿Es esto una reforma fiscal?

Domingo Carbajo Vasco - Augusto Plató - Inspector de Hacienda

1. Consideraciones generales 

El 1 de enero de 2015, según el Gobierno, los españoles dispondremos de un nuevo sistema tributario, producto de la Reforma Fiscal en marcha (los diferentes proyectos legislativos acaban de ser presentados al Senado).

Se trata de un marco legislativo esencial, según el mismo Gobierno, para apuntalar la recuperación económica y la salida de la crisis; es más, las estimaciones macroeconómicas de la Reforma Fiscal afirman que tendrá un impacto positivo en el PIB del 0,55%, suponiendo una disminución recaudatoria de 9.000 millones de euros.

Tal descenso de los ingresos públicos se “devolverá” al bolsillo de los españoles, con lo que éstos, ante el aumento de sus rentas netas, procederán a un mayor consumo y, en consecuencia, se generará un impulso a la recaudación derivada de los impuestos indirectos, fundamentalmente, el IVA, lo que potenciará la demanda privada que sustituye, como variable económica, a unas exportaciones, cuya evolución es cada vez peor, en un contexto de estancamiento económico de la Unión Europea, a la cual siguen dirigiéndose cerca del 70% de nuestras actividades de comercio exterior [1].

Es más, tal recuperación de ingresos, vía consumo privado, será compatible con una nueva reducción del déficit público (a situarse en el 4,2% del PIB, frente al 5,5% previsto para finales de este año 2014) [2] y tendrá un importante componente social, ya que los mayores beneficiados serán las rentas bajas y las clases medias.

De acuerdo con el mantra de la Reforma Fiscal, los contribuyentes, trabajadores y autónomos, con ingresos inferiores a los 12.500 euros no pagarán Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), ni tampoco serán objeto de pagos a cuenta de este tributo (eliminándose de esta forma la llamada “trampa de la pobreza” e igualándose el salario neto y el bruto).

Últimos datos de la OCDE acerca de la carga fiscal sobre las rentas deltrabajo

Domingo Carbajo Vasco - Augusto Plató

1. Consideraciones previas

Una de las maneras de evaluar la carga fiscal la constituye la denominada presión fiscal funcional, es decir, la distribución de los ingresos públicos obtenidos de manera coactiva (cuyo ejemplo prototípico es el impuesto) (1) entre las diversas funciones de producción económica y sus rentas.

Es una medida relevante para estimar cuestiones como los costes de oportunidad del factor trabajo respecto del capital, análisis de progresividad, el verdadero coste de la contratación laboral, la llamada “trampa de la pobreza”, etc.

Como cualquier medida estadística es susceptible de críticas y de debates de naturaleza metodológica, especialmente, a nivel internacional; pero, precisamente, la relevancia de estos datos se acrecienta si una organización internacional aplica una metodología coherente y única en diferentes países y, mediante el análisis histórico del dato, se obtiene una serie homogénea cuya evolución estudiar.

Por ello, es importante anunciar la reciente publicación por la OCDE de una nueva edición de su publicación “Taxing wages” relativa al ejercicio 2013. Ver www.oecd-ilibrary.org/taxation/taxing-wages-2014_tax_wages-2014-en 

Mediante una metodología uniforme, la OCDE analiza, lo que supone la carga tributaria sobre determinadas unidades familiares estándares, cuyos ingresos fundamentales son los del trabajo (con niveles salariales establecidos, número de hijos dependientes, con dos o menos perceptores de ingresos, etc.), incluyendo en la carga tributaria los impuestos nacionales y locales sobre la renta, las cotizaciones a la Seguridad y Social y teniendo en cuenta los beneficios familiares que reciben. 

El “tax wedge”, “cuña fiscal”, se mide en relación a los costes salariales totales de los trabajadores y sus familias.

2. Algunos datos de interés

La primera noticia (y la más preocupante) es que, en un contexto de grave crisis económica y de fuerte aumento del desempleo, la carga fiscal sobre el factor trabajo se ha incrementado en los 34 Estados miembros de la OCDE, más concretamente, en 25, mediante la reducción de los beneficios fiscales sobre estas rentas y el incremento de las alícuotas de gravamen.

El aumento más fuerte se ha producido en Portugal, vía elevación directa de los tipos de gravamen, es decir, el austericidio practicado por la Unión Europea, bajo la batuta alemana, está recayendo (como ya denuncia la doctrina económica menos vendida a intereses financieros concretos) sobre los trabajadores y los sectores sociales más desfavorecidos y, además, lo hace desde todos los frentes: reducción de salarios, minoración de prestaciones sociales e incremento de impuestos.

Asimismo, se destacan los incrementos en Eslovaquia, por la evolución de las contribuciones a la Seguridad Social de los trabajadores, y los Estados Unidos, por el término de determinados beneficios fiscales para las contribuciones sociales de los empleados.

Además de que tales circunstancias suponen un reforzamiento de la desigualdad social, tienen otro “doble perjuicio”, ya que el incremento de la presión fiscal sobre las rentas del trabajo hace más costoso, en términos comparativos, este factor de producción respecto del capital, favoreciendo la sustitución del primero por el segundo y el subsiguiente aumento del desempleo.

La tasa media de tributación de las rentas de los trabajadores se situó, en 2013, en el 35,9%.

Otra interesante (y, en principio, positiva) conclusión del Informe es que la “progresividad” del sistema tributario en los países de la OCDE se ha incrementado recientemente para las unidades familiares más pobres con hijos, debido a la combinación de créditos fiscales y reglas “make-work-pay”.

3. La situación de España 

España ocupa el puesto 14 en la lista de los países con carga fiscal sobre los salarios (www.oecd-ilibrary.org/taxation/taxing-wages-2014/spain_tax_wages-2014-38-en), con una carga fiscal media del 40,7%, superior a la media OCDE, ver arriba.

Interesa destacar el fuerte incremento, en el período 2013, de la carga fiscal sobre los trabajadores individuales, sin vínculos familiares; mientras que en la OCDE la carga fiscal sobre esta misma modalidad de familias trabajadoras disminuyó. 

Lo mismo sucedió en relación a las familias con un solo perceptor de ingresos y dos hijos que vieron aumentada su carga fiscal en el último año en 2,5 puntos desde el 32,3 al 34,8%, mientras que la media de la OCDE reflejaba una disminución de 1,3 puntos desde el 27,7 al 26,4%.

En suma, un nuevo e importante documento para cualquier estudioso de las Políticas Fiscal o Social.

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(1) El artículo 2.2, c) de la norma básica de nuestro Ordenamiento Tributario, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, define los impuestos como: 

“…los tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del contribuyente.”.

Reforma fiscal y economía sumergida

Domingo Carbajo Vasco, Inspector de Hacienda y Santos M. Ruesga, catedrático Economía Aplicada, Universidad Autónoma de Madrid

(publicado en La Verdad, el 16 de febrero de 2014)

En las últimas semanas hemos asistido, con cierta indiferencia, al lanzamiento por parte del Gobierno de varias cortinas de humo relativas al contenido de la Reforma Fiscal que, preparada por una Comisión dirigida por el profesor Manuel Lagares, va a diseñar el nuevo sistema tributario español.

En principio, trataron de convencernos de que lo “ideal” sería minorar algo la carga tributaria que recae, sustancialmente, sobre las rentas del trabajo en el IRPF, a cambio de un nuevo incremento en la alícuota estándar del IVA, que pasaría del 21 al 23%, junto con simultáneos aumentos de las tasas reducidas y súper reducidas de este gravamen. 

Es evidente que tal propuesta (aunque mucho nos tememos, acabe pronto en realidad) fue objeto de feroces críticas; no sólo porque la mencionada reducción no era sino un retorno a la situación de 2011, sino que, como la realidad ha demostrado, aumentos sucesivos en las tasas del IVA no hacen sido reducir el famélico consumo interno español, agostado por la crisis.

Por otra parte, la experiencia de los últimos años no hace sino reflejar la cruda realidad de una típica crisis fiscal del Estado Español: la caída en la actividad económica se ha traducido en una profunda disminución en los ingresos públicos, apenas paliada por aumentos en las tasas y reducciones en los beneficios fiscales, los cuales se han traducido en recaudaciones menores de las esperadas, demostrando que nuestro sistema tributario está agotado y que ya los errores de la Política Fiscal anticrisis de los gobiernos de Zapatero, desde el absurdo de los 400 euros hasta el desastre de centrar la recaudación en una actividad inmobiliaria, cuando menos volátil, pasando por la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio, han dejado el pretendido “sistema” tributario español hecho unos zorros y exangües las arcas públicas.

Por ello, es hora de dejar en un segundo plano las modificaciones en tipos, beneficios fiscales y alteraciones de la estructura impositiva, sin negar la importancia de que la Reforma Fiscal incida también en estos parámetros del sistema, y volver los ojos hacia el problema fundamental y básico del mismo: la falta de generalidad, el hecho incontestable de que muchas capacidades económicas no contribuyen, vía evasión, fraude o, en el caso de las grandes empresas y elevados patrimonios, mediante sofisticadas fórmulas de planificación fiscal agresiva, a la satisfacción de los gastos públicos, como exige el artículo 31.1 de la Constitución Española.

En ese sentido, lograr que los importantes recursos ocultados por la economía ilegal (narcotráfico, prostitución, contrabando y blanqueo de capitales) y la economía sumergida (con sus corolarios de comisiones ilegales, corrupción, etc.) contribuyan al Fisco, es una prioridad y lo es tanto por razones recaudatorias como económicas y de carácter social, pues estas modalidades de economía ilícita dañan los fundamentos del Estado Social y democrático de Derecho, generan marginación, desigualdad, empleo ilegal, explotación de las mujeres y todo tipo de actividades delictivas.

Ahora bien, eliminar tales actividades asociales no conlleva ni debe consistir exclusivamente en plantear nuevas medidas represoras y punitivas. No tiene sentido, como la experiencia ha demostrado, tratar de terminar con el narcotráfico con más prohibiciones y más medios policiales, sino que es preciso, asimismo, incorporar disposiciones incentivadoras y de regulación, las conocidas en la doctrina anglosajona como “command and control measures”, por ejemplo, legalizar la producción y el comercio de determinadas drogas blandas, con el subsiguiente control fiscal y aumento de recaudación.

Por el lado de la economía sumergida, que puede suponer entre el 22 y el 28% del PIB español (según concluimos en un estudio que recientemente hemos realizado ambos), también hay que introducir incentivos al afloramiento de la actividad e instrumentos que hagan menos beneficiosa la ocultación, en especial, la generalización de los medios electrónicos de pago, mayores restricciones a los pagos en efectivo y la supresión de los billetes de 200 a 500 euros; incluso la deducción en el IRPF de los pagos por servicio doméstico puede explorarse como vehículo para el afloramiento de trabajo oculto en este sector laboral, aunque manifestamos, “a priori”, nuestro escepticismo al respecto.

En suma, es tiempo de plantearse un nuevo sistema fiscal español, pero lo primordial a discutir no debe ser su estructura jurídica, sino su aplicación y su generalidad. Sin lograr que “Todos” contribuyamos al gasto público, la próxima Reforma Tributaria, por muy bien que se construya, técnicamente hablando, se sustentará sobre tierra mojada.

OCDE: fiscalidad y empleo

Entre las publicaciones de la OCDE, hemos encontrado este "Taxation and Employment", que nos ha resultado muy interesante. 

En ella se examinan los efectos de los impuestos sobre el empleo, los retos de política resultantes, y se discuten sobre la manera en que los gobiernos hacen frente a estos desafíos. El capítulo 1 ofrece una visión general de los efectos de los impuestos sobre el empleo, examinando cómo los impuestos sobre las rentas del trabajo pueden afectar tanto el tamaño de la fuerza laboral y como el nivel de desempleo, y poner de relieve las áreas clave de preocupación para las autoridades fiscales.

Este análisis se amplía en los capítulos 2-4 con un análisis más detallado de los efectos de los impuestos sobre el empleo de los tres grupos en los que la investigación empírica sugiere que las respuestas de la oferta laboral a los impuestos puede ser relativamente mayores: los trabajadores de bajos ingresos, trabajadores cualificados de gran movilidad y los trabajadores de más edad. Además de resaltar las áreas clave de preocupación para las autoridades fiscales, el informe hace especial hincapié en las diferentes medidas que han sido adoptadas por los países para tratar de superar estos problemas, y discutir, cuando sea posible, las principales características de diseño, y las ventajas y desventajas de los diferentes enfoques que se han adoptado.

Proyecto “EUROMOD: A European Tax-Benefit Model”

Se ha publicado en la Web de la Universidad de Essex (Colchester, Reino Unido) el segundo Informe “EUROMOD – Country Report Spain 2006-2009”, como documento básico de descripción de las políticas fiscales y de prestaciones existentes en España durante el periodo 2006-2009. El informe ha sido elaborado por el IEF dentro del proyecto de construcción de un modelo de microsimulación de políticas públicas para la Europa de los 27, financiado por la Comisión Europea, en el que participa el IEF desde 2009 como equipo nacional español.

EUROMOD es un modelo Tax-Benefit aritmético que permite calcular, en términos comparables entre países, los efectos sobre las rentas familiares y los incentivos al empleo de cambios en los impuestos, en las cotizaciones y en las prestaciones sociales. Esto permite evaluar el impacto de cambios en las políticas públicas sobre la tasa de pobreza, la desigualdad, los incentivos y el gasto público. 

Se puede consultar aquí, en la página del Instituto de Estudios Fiscales, el último informe publicado hasta la fecha. Para completar información, se puede consultar la página Euromod, del Institute for Social & Economic Research, de la Universidad de Essex.

Unas cifras que sí importan

Alguien dijo que “existen las mentiras, las grandes mentiras y las estadísticas”; sin embargo, en el mundo actual, en plena sociedad del conocimiento, nuestra capacidad para comprender las cosas viene dominada por las cifras, los números y los datos. 

Por ello, para analizar lo que está pasando en nuestras sociedades occidentales, nada mejor que acudir a las estadísticas. Y en esas sociedades está pasando que una pretendida “ortodoxia financiera”, dominada por algo tan rancio como “el santo temor del déficit”, del cual hablara nuestro insigne Echegaray (matemático, economista, Ministro de Hacienda y…autor teatral de engolada retórica), denominado por los radicales de entonces (Valle Inclán, entre otros) como “El Imbécil”, está acabando, a la chita callando, con el Estado del Bienestar, cuya construcción duró casi un siglo de luchas y esperanzas para la hoy temblorosa y capitidisminuida clase obrera. 

Para destruirlo, se argumenta que los gastos públicos están disparatados, que el Estado es dispendioso e ineficaz, que se fomenta el despilfarro, etc. y que la Deuda Pública es la consecuencia de una gestión manirrota. 

Ciertamente, algunas de estas críticas están bien fundadas, como sucede con el manejo de ciertas Comunidades Autónomas españolas, pero otras solo sirven al objetivo esencial de todo neo-liberal: destruir lo público, convencernos de que sólo el individuo aislado, ajeno a toda otra relación, es perfecto y debe gestionar todas sus decisiones, incluyendo, claro está, asegurar su propia salud y pagar su educación personal. 

Ahora bien, en este simplista esquema falta algo: los ingresos públicos. Si los impuestos se reducen, aunque los gastos no aumenten, el déficit público crecerá; por ello, cualquier medida para minorar este último debe considerar un aumento de la presión fiscal.