Santos M. Ruesga, artículo publicado en la Revista Ejecutivos (mayo de 2013)
Hace un par de meses escribía sobre el fenómeno de la economía sumergida, un problema socioeconómico siempre presente, con mayor o menor atención, en la realidad de todos los países, desarrollados, emergentes o atrasado. Decía allí que la economía sumergida es “un tema recurrente en toda crisis que se precie, consiste en acudir al refugio de la economía sumergida como factor explicativo de la escasa conflictividad social que se registra en tiempos de espectacular incremento del desempleo y ascenso de las cifras de pobreza y exclusión social”. Quiero hoy continuar con este tema, sin duda de singular importancia, desde otra perspectiva, la de la incidencia del fenómeno en la recaudación fiscal, tema de especial transcendencia en estos tiempos de ajustes presupuestarios.
Desde un cierto punto de vista, en concreto desde el enfoque neoclásico, se contempla la economía sumergida y su hipotética expansión de modo positivo debido a que el “sector informal contribuye a crear mercados, incrementa los recursos financieros, impulsa la función empresarial y transforma las instituciones legales, sociales y económicas necesarias para la acumulación” (Asea, 1996:166). Pero, alternativamente, también hay quien considera que un incremento de la economía sumergida lleva a una erosión considerable de la base fiscal con la consecuencia de una menor provisión de infraestructura y de bienes públicos básicos con la consecuencia final de un menor crecimiento de la economía en su conjunto.
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Este “gap fiscal” no se produce solo como resultado de lo que denominados economía sumergida, en su definición más convencional de producción de bienes y servicios que no se declaran o contabilizan, con objeto de eludir obligaciones fiscales. Dicho “gap” se alimenta también de transacciones financieras no declaradas (muchas de ellas con parada y fonda en los denominados paraísos fiscales), de los recursos financieros provenientes de actividades criminalizadas o ilegales o bien de prácticas de “elusión fiscal” muy usuales en las transacciones internacionales intrafirmas, que llevan a cabo en su actividad cotidiana las empresas transnacionales.
La Comisión Europea ha mostrado en diferentes ocasiones su preocupación por este fenómeno que, particularmente en un contexto de crisis como el actual, erosiona peligrosamente las arcas públicas de los países europeos. En la prensa se informaba hace unos días de como “El comisario de Fiscalidad, Algirdas Sementa, celebró el renovado apetito de los Estados miembros «por los progresos y acción en la lucha contra la evasión fiscal», que le cuesta en torno a un billón de euros al año a Europa, según los cálculos de Bruselas” (El País, 14 abril 2013).
Sin embargo, las soluciones no son fáciles y resultan tan complejas como la propia estimación del fenómeno. Pero las hay, son necesarias y requieren sobre todo voluntad política llevarlas a cabo; porque tales brechas fiscales resultan hoy más incompatibles aún, si cabe, con los recortes de gastos y prestaciones públicas y sus correlativas subidas de impuestos.
Para hacerlo, se necesitan soluciones imaginativas, más allá de las “soluciones” mágicas, centradas en la sanción y la represión, a las que nos tienen acostumbrados nuestros gestores públicos y que no parecen influir demasiado en la reducción de los comportamientos “sumergidos”, ni minoran el empleo irregular.
Quizá por ello, la Comisión Europea ha mostrado en los últimos tiempos un interés creciente sobre todo lo que afecte a la evolución de la recaudación fiscal y, en particular, sobre los comportamientos fraudulentos de consumidores y empresas. En esta línea está recogiendo estimaciones sobre el volumen de la economía sumergida que permiten acercarnos a la cuantía de la brecha fiscal que genera, así como estimaciones de otros flujos financieros también vinculados a la generación de la brecha fiscal.
Una de las estimaciones más difundidas en los últimos años se debe al profesor austriaco Frederick Schneider, que junto con sus colaboradores, ha realizado diferentes cálculos indirectos sobre el valor de las transacciones no declaradas en la mayoría de países del mundo. Más allá de las valoraciones críticas sobre la metodología que da pie a tales estimaciones, lo cierto es que las cifras del profesor Schneider son hoy generalmente utilizadas para acercarse a la dimensión cuantitativa de la economía sumergida en el mundo, aunque existen otras estimaciones en los ámbitos nacionales.
Para el caso español, frente al 19,2 por ciento del PIB español estimado por el profesor austriaco como volumen de la economía sumergida (que llevaría a un volumen de tax gap de unos 72.000 millones de euros en el año 2009, frente a un valor 865.000 para toda la UE), otras fuentes, como FUNCAS, evalúan el valor de la economía sumergida en nuestro país en un 24 por ciento del PIB, es decir, unos 240.000 millones de euros, cifra superior a todos los ingresos públicos. Entre quienes han estimado lo que ese PIB irregular merma la recaudación fiscal, las cifras van desde las presentadas por Arrazola y otros, para quienes las pérdidas impositivas se sitúan en 31.000 millones de euros de media anual desde 1980 a 2010 (para una “economía negra” que supone entre el 16,7 por ciento y el 17,6 por ciento en ese mismo periodo) hasta las aportadas por el equipo “Tax Research” (2010) de Reino Unido, que ofrecen una merma fiscal de 73.000 millones de euros anuales (el 22,5 por ciento de la recaudación). Hay otros autores, como el Sindicato de Técnicos Fiscales, Gestha, que elevan a más de 80.000 millones de euros su estimación de menores ingresos generados por la economía sumergida, cifras próximas a todo el Presupuesto de la Sanidad española.
La magnitud de los datos anteriores indican que la economía sumergida y el “tax gap” que conlleva, resultan ser un fenómeno que, por su gravedad, demandan medidas urgentes, más allá de la batería de Decretos-Leyes, Leyes (el último ejemplo paradigmático ha sido la Ley 7/2012, un elenco de normas anti-fraude) y otras disposiciones adoptadas en España el último año y medio que conllevan cierta inseguridad jurídica y complejidad creciente en su aplicación a las transacciones económicas.
Las modificaciones normativas han sido tantas, tan sucesivas y contradictorias entre sí, que han tocado todos los frentes citados (productivos, fiscales, laborales y monetarios) en los que incide la economía sumergida, aunque sin resultados contundentes. .
La forma de atajar tal brecha fiscal, al menos en lo que la práctica de economía sumergida o de transacciones financieras se refiere, puede materializarse en el diseño de una función de coste beneficio de la ocultación o de la evasión/elusión fiscal, elevando los costes del tal práctica y tratando de reducir los beneficios. Y ello requiere el diseño de un plan integral donde se atienda a muchos frentes con medidas en ambas direcciones (el palo y la zanahoria) que se complementen e interactúen potenciando su eficacia.
En esta perspectiva, modificaciones normativas como la limitación a 2.500 euros máximo a los pagos en efectivo entre empresarios, iría encaminada a reducir el espacio físico/monetario de expansión de las transacciones no declaradas. Aunque por sí sola, tal medida no parece que vaya a impedir el uso de efectivo en muchas transacciones ocultas al Fisco.
En principio, España ha sido, junto a Bélgica, el país que más alto ha puesto esa limitación a los pagos en efectivo , mientras que otros, por el contrario, los han reducido a 1.000 euros (Grecia, la propia Bélgica para los comerciantes de chatarra, Italia para algunos profesionales: abogados, dentistas, etc. e incluso Argentina, mientras Francia considera bajarlos también a ese nivel. La citada restricción debería haberse complementado con otras medidas adicionales que hicieran su aplicación más eficaz en la lucha contra el fraude, tal como, por ejemplo, denegar la deducibilidad fiscal de los pagos que contravengan el citado límite.
Adicionalmente, hay muchas evidencias de que la expansión de los medios de pago electrónicos, los cuales compiten de manera creciente con los medios de pago en efectivo, resultan ser un instrumento rápido, eficiente y seguro para fiscalizar de modo más preciso y mejor las transacciones económicas y financieras, lo que constituye un mecanismo adecuado para frenar la economía irregular y elevar los ingresos fiscales y, por extensión la actividad económica formal y el empleo. Así, por ejemplo, cada 10 puntos de mayor penetración en el mercado de las tarjetas, Moodys (2013) ha estimado que el PIB crecería una media adicional del 0,32 por ciento en los 56 países considerados, y aun más en la mayoría de los europeos. Esa mayor actividad económica, por otro lado, generaría también mayor empleo, además de elevar los ingresos públicos directa e indirectamente, aspecto no estimado por el estudio de Moodys. Dadas las características del instrumento, que permite visualizar mejor la trazabilidad de las transacciones, por el control y el fácil “tracking” financiero que conllevan, son más adecuados para la fiscalización de la actividad económico financiera. Una combinación de reducción del efectivo con expansión del uso de dinero electrónico significaría menor espacio para el desarrollo de la economía sumergida. El coste de sumergirse se vería incrementado al facilitar la detección de las irregularidades en las transacciones.
Desgraciadamente, la realidad es que, en Europa, se usan las tarjetas de crédito/débito bastante menos que el efectivo, en cualquier tipo de transacción económica-financiera: una media del 22 por ciento de las transacciones se pagan con las mismas frente al 78 por ciento en el caso de los EE.UU, donde la estimaciones disponibles concluyen que hay un menor desarrollo de la economía irregular. En España, asimismo, la presencia del efectivo es mucho mayor (83 por ciento), combinado con una enorme circulación de billetes de la máxima magnitud (500€), lo que facilita, sin duda, la ocultación de actividades al disponer de efectivo en abundancia.
El propio profesor Schneider resalta en sus investigaciones que existe una altísima correlación negativa e inversa (de 0,8 sobre 1) entre la economía sumergida y los pagos con tarjetas de débito y crédito. No es mera casualidad, en esta perspectiva, que Grecia, España e Italia encabecen la lista de países con mayores volúmenes de economías sumergidas y a la vez muestren menores cuotas de uso de instrumentos electrónicos de pago en las transacciones, después de los países del Este. De ahí que Schneider, junto a Keraney (2010), señalen que, aumentar un 10 por ciento el uso de los de medios de pago electrónicos permitiría reducir la economía oculta un 5 por ciento, gracias a la mayor transparencia y trazabilidad derivada de estos. Además, los medios electrónicos de pago son también más cómodos, seguros y baratos –siempre que se regule adecuadamente los costes que conlleva su uso-, lo que explica su rápida extensión, según un estudio publicado por el BCE para 13 países europeos (2012).
Pero, por otro lado, conviene tener en cuenta que la actuación contra comportamientos fraudulentos ha de tener una visión dinámica, en tanto que éstos son capaces de cambiar en el tiempo como respuesta a la introducción de nuevos mecanismos de fiscalización, es decir se generan reacciones adaptativas a la regulación cambiante; por ello tras la posible expansión de medios electrónicos de pago que dificulten las formas de ocultación de actividades económicas y/o financieras, las autoridades responsables de atajar el “tax gap”, habrán de hacer un seguimiento continuo sobre los cambios adaptativos en el comportamientos de los sujetos defraudadores con el fin de ir, a su vez, transformando las normas reguladoras del propio comercio electrónico y de sus instrumentos para anticiparse a nuevas versiones de las prácticas fraudulentas.
Paradójicamente, el efectivo continúa siendo el medio de pago más utilizado en la Eurozona, donde si su uso bajara hasta los niveles de EEUU (es decir, si la cantidad de efectivo en circulación se redujese alrededor de un 50 por ciento), el ahorro de costes oscilaría entre los 20.000 y los 23.000 millones de euros, de ellos, 3.000 millones para España.. Tiene por tanto sentido el favorecer la sustitución de efectivo e incluso limitar su utilización, para dificultar físicamente la ocultación fiscal, con diversas medidas (además de la reciente de restringir los pagos en efectivo superiores a 2.500 euros), por ejemplo, reduciendo la denominación de los billetes en euros de 500 para favorecer los de 100 .
No obstante, habría que considerar dos aspecto adicionales al implementar este tipo de medidas; en primer lugar que su desarrollo lleva consigo dificultades técnicas de extensión al conjunto de la población e incluso puede tener algunos límites legales que habría que sopesar detenidamente. No todo el mundo está dispuesto o puede, por las razones que sean, a utilizar medios de pago electrónico y esto habría de ser tomado en cuenta.
En cualquier caso, gran parte de las soluciones al grave problema de la economía oculta española han de proceder de la Unión Europea (UE), donde, por el contrario, poco se hace a este respecto. En otros ámbitos, se han llegado a reducir el IVA u otros impuestos para combatirla, por ejemplo, con el caso de Argentina o el de Corea del Sur, donde la posterior proliferación de pagos electrónicos ha resultado positiva en este último país, al convertirlo en un referente en la exportación de TIC.
Al margen de actuaciones más decididas contra los paraísos fiscales dentro de la UE, muchas son las medidas que debería adoptar para eliminar su tax gap y el de los países miembros, que se eleva a unos 865.000 millones de euros cada año, equivalentes al 17´6 por ciento del gasto público, según las estimaciones de “Tax Research”(año) del Reino Unido. Entre ellas, en vez de tanta reducción de gastos y subidas de impuestos, habría que empezar, por ejemplo, por introducir incentivos variados a la utilización de los medios de pago electrónicos, mejorar los sistemas de información de la trazabilidad de los pagos y, sobre todo, no frenar el dinamismo de las tarjetas con regulaciones que, en vez de potenciar la competencia entre emisores y reducir los costes, la distorsionan, como sucedió en España, al minorar desde el 2006 las tasas interbancarias que se pagan entre bancos emisores y aceptantes, con el resultado de que las comisiones de emisión y mantenimiento de las tarjetas casi se han duplicado para los consumidores, según puede comprobarse en la web del Banco de España.
En suma, en vez de llenar el BOE de normas y más normas, de contenido represor, la lucha contra la economía sumergida requiere imaginación y potenciar las propias fuerzas del dinamismo económico; así, si “secamos” el uso de efectivo y hacemos más atractivo, competitivo y barato la utilización de medios electrónicos, dificultaremos la expansión de la economía sumergida y dinamizaremos nuestra propia economía real.
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