¿Es esto una reforma fiscal?

Domingo Carbajo Vasco - Augusto Plató - Inspector de Hacienda

1. Consideraciones generales 

El 1 de enero de 2015, según el Gobierno, los españoles dispondremos de un nuevo sistema tributario, producto de la Reforma Fiscal en marcha (los diferentes proyectos legislativos acaban de ser presentados al Senado).

Se trata de un marco legislativo esencial, según el mismo Gobierno, para apuntalar la recuperación económica y la salida de la crisis; es más, las estimaciones macroeconómicas de la Reforma Fiscal afirman que tendrá un impacto positivo en el PIB del 0,55%, suponiendo una disminución recaudatoria de 9.000 millones de euros.

Tal descenso de los ingresos públicos se “devolverá” al bolsillo de los españoles, con lo que éstos, ante el aumento de sus rentas netas, procederán a un mayor consumo y, en consecuencia, se generará un impulso a la recaudación derivada de los impuestos indirectos, fundamentalmente, el IVA, lo que potenciará la demanda privada que sustituye, como variable económica, a unas exportaciones, cuya evolución es cada vez peor, en un contexto de estancamiento económico de la Unión Europea, a la cual siguen dirigiéndose cerca del 70% de nuestras actividades de comercio exterior [1].

Es más, tal recuperación de ingresos, vía consumo privado, será compatible con una nueva reducción del déficit público (a situarse en el 4,2% del PIB, frente al 5,5% previsto para finales de este año 2014) [2] y tendrá un importante componente social, ya que los mayores beneficiados serán las rentas bajas y las clases medias.

De acuerdo con el mantra de la Reforma Fiscal, los contribuyentes, trabajadores y autónomos, con ingresos inferiores a los 12.500 euros no pagarán Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), ni tampoco serán objeto de pagos a cuenta de este tributo (eliminándose de esta forma la llamada “trampa de la pobreza” e igualándose el salario neto y el bruto).

Por su parte, muchas familias verán mejorada su situación fiscal y su renta neta, al disminuir la tarifa general del IRPF y aparecer mayores mínimos exentos personales y familiares. 

Asimismo, colectivos especialmente desfavorecidos, verbigracia, contribuyentes de los que dependen personas discapacitadas recibirán nuevos ingresos, mediante la introducción de impuestos negativos que serán cobrados de manera anticipada.

Estos benéficos efectos del nuevo sistema fiscal se verán trasladados y potenciados para el ejercicio 2016, ya que en ese período continuarán las rebajas en las tarifas y la cuota diferencial del IRPF del ejercicio 2015, a pagar en mayo-junio de 2016, será menor.

2. Un apunte crítico

Sin embargo, esta visión “rosa” del impacto de la Reforma Fiscal sobre la economía y la sociedad española debe matizarse.

En primer lugar, algunos economistas “ortodoxos” (es decir, los responsables de esta infinita crisis) ven con preocupación, precisamente, la pérdida de ingresos que esta modificación tributaria trae consigo, pues en un contexto de deflación y estancamiento de las economías centrales europeas (Alemania acaba de reducir las perspectivas de evolución de su PIB para los años 2015 y 2016) y en un año de elecciones (generales y locales), la pulsión de los gastos estructurales, incluyendo la financiación de nuestra elevada tasa de desempleo, conllevarán un gasto público algo expansivo, poco compatible con menores ingresos y, en consecuencia, el cumplimiento del Santo Grial de la Política Económica Europea: la senda de evolución del déficit público se resentiría, incurriendo en un nuevo alejamiento de las previsiones del Plan de Estabilidad y “Crecimiento” y alejando en el tiempo el objetivo de la Tierra de Promisión: la obtención de un Presupuesto Público equilibrado para el 2018[3].

En segundo lugar, otros economistas “ortodoxos” (los que abundan en tertulias, en instituciones y departamentos de estudios) evalúan ya como excesivamente optimistas las previsiones del Cuadro Macroeconómico del Gobierno y sus propios datos de la Reforma. 

Por poner un ejemplo, el Servicio de Estudios del BBVA estima en sólo un 0,3% del PIB la incidencia positiva de las modificaciones tributarias, y si es así, los nuevos ingresos derivados del auge de la demanda privada tampoco se lograrían.

En tercer orden, serían discutibles alguna de las afirmaciones de la Reforma como son los multiplicadores (no formalizados) que sus autores están estimando para las mejoras de incentivos tributarios que conlleva[4]. 

Así, la reducción de las tarifas y tipos de gravamen en el IRPF (no lo olvidemos), no son sino un retorno a la situación de tales alícuotas en el ejercicio 2011, es decir, se “devuelve” y, además, en dos plazos, la subida de la presión tributaria llevada a cabo en el precitado ejercicio, incremento que, por otra parte, no obtuvo los ingresos esperados, pues el Presupuesto de Ingresos (y esto es relevante porque anuncia graves problemas de eficiencia en la aplicación de nuestro sistema tributario) no ha cumplido sus estimaciones[5].

Por la misma causa, las minoraciones de tarifas e incentivos no serán tan elásticas como las anunciadas por el Gobierno, aunque solamente sea por “lags” y desfases en los comportamientos de unos ciudadanos, muy reacios de destinar la nueva renta “disponible” a consumo, ante la necesidad de ahorro por el alargamiento de la crisis y el empobrecimiento generalizado de rentas.

Es más, muchos de tales aumentos no son tales; así, el incremento en las cuantías de los mínimos personales y familiares en el IRPF que se sitúa en una media, según supuestos, del 20-30% es nominal, porque las citadas partidas no han sido objeto, prácticamente, de indexación desde su creación en 2006.

En otro orden de cosas, la creación de impuestos negativos para las familias numerosas y los contribuyentes con descendientes y ascendientes discapacitados es dudoso aumente la renta de muchos de los teóricamente beneficiados, pues las prestaciones de la llamada Ley de Dependencia, Ley 39/2006, las cuales inciden en muchos de ellos, han disminuido, por lo que, la recepción de estos recursos sólo compensará en parte tal recorte de prestaciones; además, de que habrá que instrumentar todo un aparato gestor para abonar estos nuevos impuestos negativos de manera anticipada, lo cual retrasará, inexorablemente, su percepción y la entrada de nuevas rentas en estos colectivos sociales.

De todas formas, coincidimos con el Gobierno (sin que sirva de precedente) en que la eliminación de retenciones para los contribuyentes con rentas del trabajo o asimiladas inferiores a 12.500 euros/año, sí va a generar un aumento del consumo. 

La razón es obvia: en estos niveles de ingresos, la propensión al consumo es, prácticamente, del 100%. Ahora bien, el envés de esta medida es claro: un reconocimiento directo de que nuestros salarios han sufrido un tremendo recorte en estos años de crisis y que, hoy por hoy, ser mileurista es un imposible para muchos ciudadanos.

Asimismo, la aproximación entre salario bruto y neto favorece la eficacia del mercado de trabajo, lo hace más transparente.

3. Los verdaderos problemas 

Pero el debate anterior, las propias manifestaciones de este artículo ponen de manifiesto algo que suele escapársele a mucho comentarista de esta Reforma Fiscal: su verdadera naturaleza.

Porque, frente a lo que pueda parecer y ante la denominación oficial de la misma, no hay tal Reforma Fiscal [6].

Una Reforma Fiscal es una transformación estructural de un sistema tributario, un cambio en sus principios, en la jerarquía de los mismos, en el modelo de articulación de los tributos que lo integran, en la cuantía y distribución de la carga tributaria, etc.

Pues bien, nada de esto hay en la “Reforma” en curso y baste con dos ejemplos: a) técnicamente, la única Ley nueva es la relativa al Impuesto sobre Sociedades, las restantes son modificaciones, de mayor o menor calado, de legislación vigente, y b) no se discuten aspectos sustanciales para definir la ideología, objetivos y contenidos de un sistema tributario, empezando por algo tan elemental como es el hecho de que, en nuestro IRPF, tributan separadamente las rentas del trabajo y el capital; ¿ por qué?, ¿ a quién, a qué clase o grupo beneficia este rasgo?.

Este tipo de debate es el que debería marcar cualquier Reforma Fiscal y, por lo tanto, tenemos que prepararnos para construir un nuevo sistema tributario, en un nuevo tiempo político para 2016.

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[1] El Gobierno prevé que la demanda interna supondrá 1,8 puntos porcentuales del aumento del PIB previsto para el período 2015, mientras que el sector exterior sólo contribuirá 0,2 puntos porcentuales a tal aumento. 

[2] Sobre las perspectivas económicas oficiales nos remitimos a la documentación adjunta al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015, ver www.sepg.pag.minhap.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/ProyectoPGE/Documents

[3] Es más, otros economistas, no tan “ortodoxos”, afirman que esta reducción de ingresos públicos no será sino una nueva excusa para continuar con la destrucción del Estado del Bienestar, al destruir todavía más la educación y la sanidad públicas, justificándola por la necesidad de cumplir con los objetivos de déficit público. Ver, por ejemplo, Gimeno, Juan A. “Yo quiero pagar impuestos”, www.eldiario.es/zonacritica/gimeno-pagar-impuestos_6_314678568.html. 

[4] Sería importante denunciar la falta de rigor en las estimaciones macroeconómicas que el Gobierno está presentando de la Reforma Fiscal; es más, las Memorias (jurídica, económica y de impacto de género) que, según la Ley, empezando por lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Española, deben acompañar todos los Proyectos de Ley, nos son desconocidas, y no se han hecho públicas, lo cual dificulta enormemente el análisis crítico de los datos de la Reforma Fiscal y son, desgraciadamente, un nuevo ejemplo de uno de los talones de Aquiles de nuestra democracia: la falta de transparencia. 

[5] Sobre tal hecho, y la crisis fiscal del Estado que conlleva, puede verse nuestra aportación en: “Crisis económica y crisis fiscal en la España del siglo XXI”, en García Norberto, E.; Ruesga Benito, Santos M. ¿Qué ha pasado con la economía española?. La Gran Recesión 2.0 (2008-2013), Ed. Pirámide, Madrid, 2014, páginas 227 a 248. 

[6] Para un análisis más detallado de esta crítica, nos remitimos a nuestra presentación. “¿Sólo es posible un IRPF dual?”, en III Encuentro de Derecho Financiero y Tributario, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2 y 3 de octubre de 2014.